정치학개론 8. 정당과 선거제도

들어가며: 정당과 선거의 중요성

현대 민주주의 정치체제에서 정당과 선거제도는 국민의 의사를 정치적으로 표출하고 집약하는 핵심적인 메커니즘이다. 정당은 다양한 사회적 이해관계를 정치적으로 조직화하여 국가 권력의 획득을 목표로 활동하며, 선거는 이러한 정당 간 경쟁을 통해 국민이 자신의 대표자를 선출하는 제도화된 과정이다. 두 제도는 상호의존적인 관계에 있으며, 한 사회의 정치적 특성을 결정짓는 중요한 요소로 작용한다. 이번 강의에서는 정당의 기원과 발전 과정, 유형과 기능, 그리고 다양한 선거제도의 특성과 효과를 살펴보고자 한다.

정당의 기원과 발전

정당의 역사적 등장

현대적 의미의 정당은 18~19세기에 의회 민주주의의 발전과 함께 등장했다. 초기 정당의 형태는 영국의 의회 내 토리당(Tory)과 휘그당(Whig)과 같은 파벌의 형태로 출현했다. 이들은 특정 계급이나 종교적 이익을 대변하는 엘리트 집단이었으며, 오늘날과 같은 체계적인 조직이나 이념적 기반을 갖추지는 않았다. 대중정당(mass party)의 등장은 19세기 후반 선거권의 확대와 함께 본격화되었다. 특히 사회주의 정당들은 노동자 계급의 조직화를 통해 선거 경쟁에 참여하면서 현대적 정당의 원형을 만들어냈다.

정당 발전의 단계적 유형

모리스 뒤베르제(Maurice Duverger)와 같은 학자들은 정당 발전의 역사적 단계를 다음과 같이 구분한다:

1. 엘리트정당(Elite/Cadre Party): 19세기 초반에 등장한 형태로, 소수의 유력 인사들이 중심이 되어 운영된다. 조직 구조가 느슨하고 선거 시기에만 활발하게 활동하는 특징이 있다. 대표적으로 초기 영국의 토리당과 휘그당, 미국의 초기 민주당과 공화당이 이에 해당한다.

2. 대중정당(Mass Party): 19세기 후반부터 20세기 초반에 걸쳐 등장했으며, 광범위한 당원 기반과 체계적인 조직 구조를 갖추었다. 당비를 통한 재정 확보, 이념적 동질성 강조, 강한 정당 규율 등이 특징이다. 독일 사회민주당, 영국 노동당 등이 전형적인 사례다.

3. 포괄정당(Catch-all Party): 제2차 세계대전 이후 등장한 형태로, 오토 키르히하이머(Otto Kirchheimer)가 개념화했다. 특정 계급이나 집단보다는 다양한 사회 계층의 지지를 확보하기 위해 이념적 색채를 약화시키고 실용주의적 노선을 추구한다. 현대 미국의 민주당과 공화당, 영국의 보수당과 노동당(토니 블레어 시대 이후) 등이 이에 해당한다.

4. 카르텔정당(Cartel Party): 1970년대 이후 등장한 형태로, 리차드 카츠(Richard Katz)와 피터 메이어(Peter Mair)가 제시한 개념이다. 국가 보조금에 크게 의존하고, 기존 정당들이 신생 정당의 진입을 막기 위해 담합하는 경향이 있다. 이들은 시민사회와의 연계가 약화되고 국가와의 연계가 강화되는 특징을 보인다. 현대 유럽의 주요 정당들이 이러한 경향을 보이는 것으로 평가된다.

정당의 기능과 역할

정당은 현대 민주주의 체제에서 다음과 같은 핵심적인 기능을 수행한다:

1. 이익 집약과 표출

정당은 사회 내 다양한 이익과 요구를 집약하고 조직화하여 정치적으로 표출하는 역할을 한다. 개별 시민이나 집단의 분산된 이해관계를 통합하여 정책 대안으로 구체화함으로써, 복잡한 사회적 요구를 정치 시스템이 처리할 수 있는 형태로 변환한다.

2. 정치적 충원과 리더십 형성

정당은 정치 지도자를 발굴, 양성, 선발하는 기능을 수행한다. 당내 경선과 공천 과정을 통해 공직 후보자를 선출하고, 정치인들에게 경력 발전의 경로를 제공한다. 또한 정당 내부의 정책 결정 과정은 예비적인 정치 경험과 훈련의 장이 된다.

3. 정책 형성과 국정 운영

정당은 이념과 가치를 기반으로 구체적인 정책 대안을 개발하고 제시한다. 집권당은 정부 정책을 실행하고, 야당은 대안적 정책을 제시하며 집권당을 견제한다. 이러한 과정을 통해 각 정당은 유권자에게 정책적 선택지를 제공한다.

4. 정치 교육과 사회화

정당은 시민들에게 정치적 정보를 제공하고 정치적 참여를 독려함으로써 정치 교육의 기능을 수행한다. 특히 당원 활동과 선거 캠페인 참여는 시민들이 정치 과정을 직접 경험하고 학습하는 기회가 된다.

5. 민주적 정통성 확보

선거에서 승리한 정당이 정부를 구성함으로써 민주적 정통성을 획득하게 된다. 이는 국민의 의사가 정당을 매개로 하여 국가 권력 행사에 정당성을 부여하는 과정이다.

정당체계의 유형

정당체계(party system)란 한 국가 내에서 정당들 간의 상호작용 패턴과 경쟁 구조를 의미한다. 정당체계는 주로 정당의 수와 이념적 거리에 따라 분류된다.

1. 일당체계(One-party System)

하나의 정당이 독점적 지위를 차지하고 다른 정당의 활동이 사실상 금지되거나 제한되는 체계이다. 과거 소련의 공산당, 현재 중국 공산당, 북한의 조선노동당 등이 대표적인 사례이다. 이러한 체계에서는 정당 간 경쟁이 존재하지 않으며, 지배 정당이 국가 기구와 밀접하게 결합되어 있다.

2. 양당체계(Two-party System)

두 개의 주요 정당이 번갈아 가며 집권하는 체계이다. 미국의 민주당과 공화당, 영국의 보수당과 노동당 등이 대표적인 사례이다. 이러한 체계에서는 제3당의 존재가 배제되는 것은 아니지만, 실질적으로 두 정당만이 정권 획득의 가능성을 가진다. 단순다수제 선거제도가 양당체계 형성에 기여한다는 것이 뒤베르제의 법칙이다.

3. 온건 다당체계(Moderate Multi-party System)

여러 정당이 존재하지만, 이념적 분극화가 심하지 않고 연립정부 형성을 위한 협력이 가능한 체계이다. 독일, 네덜란드, 북유럽 국가들이 이에 해당한다. 이들 국가에서는 비례대표제가 채택되어 다양한 정당의 의회 진출이 용이하며, 대체로 중도좌파 또는 중도우파 연합을 중심으로 정부가 구성된다.

4. 분극화된 다당체계(Polarized Multi-party System)

다수의 정당이 존재하며 이념적 분극화가 심한 체계이다. 과거 이탈리아, 프랑스 제4공화국 등이 이러한 특성을 보였다. 이념적 차이가 크기 때문에 정당 간 협력이 어렵고 정치적 불안정이 초래될 수 있다.

선거제도의 종류와 특성

선거제도는 유권자의 표를 의석으로 전환하는 규칙과 절차의 집합이다. 선거제도는 크게 다수대표제와 비례대표제, 그리고 이 둘을 혼합한 혼합형으로 구분할 수 있다.

1. 다수대표제(Majoritarian System)

1.1 단순다수제(First-Past-the-Post)

단순다수제는 각 선거구에서 가장 많은 표를 획득한 후보가 당선되는 방식이다. 영국, 미국, 캐나다 등 영미권 국가에서 주로 채택하고 있다.

특징:

• 선거구마다 1명의 대표를 선출(소선거구제)
• 절대 다수가 아닌 상대적 다수만으로도 당선 가능
• 양당체계 형성 촉진(뒤베르제의 법칙)
• 과대대표(winnter's bonus) 현상: 득표율보다 높은 의석률 획득
• 안정적 단독정부 형성에 유리
• 지역구 대표성 강조
• 사표(wasted votes) 발생률이 높음

1.2 절대다수제(Absolute Majority System)

절대다수제는 당선을 위해 과반수(50% 이상)의 득표를 요구하는 방식이다. 프랑스 대통령 선거와 하원 선거가 대표적인 사례이다.

특징:

• 1차 투표에서 과반 득표자가 없을 경우 결선투표(run-off)를 실시
• 프랑스식 결선투표는 상위 2명만 진출하는 방식과 일정 기준(예: 12.5%) 이상 득표한 후보들이 모두 진출하는 방식이 있음
• 최종 당선자의 정통성 강화
• 극단적 성향의 후보 견제 효과

2. 비례대표제(Proportional Representation)

비례대표제는 정당의 득표율에 비례하여 의석을 배분하는 방식이다. 유럽 대부분의 국가들이 채택하고 있으며, 대표적으로 독일, 네덜란드, 스웨덴 등이 있다.

특징:

• 다양한 정치적 의견의 의회 반영 가능
• 다당체계 형성 촉진
• 소수정당과 소수집단의 대표성 보장
• 높은 비례성(proportionality): 득표율과 의석률의 격차 최소화
• 정당 중심의 선거 문화 형성
• 연립정부 구성 가능성 증가

2.1 정당명부식 비례대표제(Party-list PR)

• 폐쇄형 명부제(Closed-list System): 유권자가 정당만 선택하고, 후보자 순위는 정당이 사전에 결정(스페인, 이스라엘 등)
• 개방형 명부제(Open-list System): 유권자가 정당과 함께 선호하는 후보에게도 투표 가능(핀란드, 스위스 등)

2.2 단기이양식 투표제(Single Transferable Vote, STV)

아일랜드와 몰타에서 사용하는 방식으로, 유권자가 후보자들에게 선호도 순위를 매겨 투표하고, 복잡한 계산 과정을 통해 당선자를 결정한다. 정당보다 개인 후보자 중심의 비례대표제라는 특징이 있다.

3. 혼합형 선거제도(Mixed Electoral Systems)

다수대표제와 비례대표제의 요소를 결합한 선거제도로, 각각의 장점을 취합하고자 하는 시도이다.

3.1 독일식 혼합형(Mixed-Member Proportional, MMP)

독일, 뉴질랜드 등에서 채택한 방식으로, 유권자는 지역구 후보와 정당에 각각 한 표씩 투표한다(Two-Vote System). 최종 의석 배분은 정당 투표 비율에 따라 비례적으로 이루어지며, 지역구에서 당선된 의원 수를 제외한 나머지를 비례대표로 채운다.

특징:

• 보상 의석(compensatory seats) 배분을 통해 높은 비례성 확보
• 지역구 대표성과, 정당 득표율 간 균형 추구
• 봉쇄조항(threshold): 독일의 경우 5% 미만 정당은 비례대표 의석 배분에서 제외

3.2 일본식 혼합형(Mixed-Member Majoritarian, MMM)

일본, 한국, 대만 등에서 채택한 방식으로, 지역구 선거와 비례대표 선거가 별도로 진행되어 보상 메커니즘 없이 단순히, 각 선거 결과를 합산한다.

특징:

• 지역구와 비례대표가 서로 독립적으로 운영(병립제)
• 비례성이 독일식보다 낮음
• 거대정당에게 유리한 경향

선거제도의 정치적 효과

선거제도는 단순한 기술적 장치가 아니라 정치체계 전반에 중대한 영향을 미치는 '정치적 제도'이다. 선거제도의 선택과 설계는 다음과 같은 정치적 결과를 초래한다:

1. 정당체계에 미치는 영향

뒤베르제의 법칙(Duverger's Law)에 따르면, 단순다수제는 양당체계를, 비례대표제는 다당체계를 촉진한다. 이는 선거제도가 유권자의 전략적 투표 행태와 정당의 연합 전략에 영향을 미치기 때문이다. 단순다수제에서는 '사표 방지 심리'로 인해 유권자들이 당선 가능성이 높은 주요 정당에 투표하는 경향이 있으며, 이것이 양당체계 형성에 기여한다.

2. 정부 형태와 안정성

선거제도는 정부 구성 방식과 안정성에도 영향을 미친다. 다수대표제는 단독정부 형성 가능성을 높여 정부 안정성에 기여할 수 있지만, 득표율과 의석률 간의 불비례성으로 인해 대표성 문제가 제기될 수 있다. 반면, 비례대표제는 연립정부 구성 가능성이 높아 정책 조정과 타협의 정치문화를 촉진하지만, 정치적 교착상태나 정부 불안정으로 이어질 수 있다.

3. 대표성과 책임성

다수대표제는 지역 대표성과 정치인의 책임성을 강화하는 경향이 있다. 유권자들은 특정 지역구 대표자를 명확히 인식하고 평가할 수 있다. 반면, 비례대표제는 다양한 사회집단과 이념적 스펙트럼의 의회 대표성을 높이는 장점이 있다. 성별, 인종, 종교 등 다양한 사회적 범주의 균형 있는 대표성 확보에 유리하다.

4. 선거 캠페인과 정치문화

다수대표제에서는 후보자 개인의 자질과 지역 현안에 초점을 맞춘 선거 캠페인이 일반적이다. 반면, 비례대표제에서는 정당의 이념과 전국적 정책 이슈가 강조되는 경향이 있다. 이는 각 선거제도가 서로 다른 정치문화와 담론 형성에 기여함을 의미한다.

실제 사례 분석

1. 미국: 단순다수제와 양당체계

미국은 단순다수제(FPTP)를 채택하고 있으며, 민주당과 공화당의 견고한 양당체계가 유지되고 있다. 제3당이나 독립 후보가 연방 차원에서 성공하기는 매우 어렵다. 이는 뒤베르제의 법칙을 확인해주는 대표적 사례이다.

특징:

• 선거구별 단순다수 득표자 당선(Winner-takes-all)
• 고정된 두 정당 간의 경쟁 구도
• 경쟁적 선거구(swing states)에 캠페인 집중
• 정당 간 이념적 양극화 심화 경향

2. 독일: 혼합형 비례대표제

독일은 지역구 대표성과 비례성을 동시에 추구하는 혼합형 비례대표제(MMP)를 채택하고 있다. 유권자는 지역구 후보(Erststimme)와 정당(Zweitstimme)에 각각 투표하며, 최종 의석 배분은 정당 투표 비율에 따라 이루어진다.

특징:

• 5% 봉쇄조항: 전국 득표율 5% 미만 정당은 의회 진출 제한
• 온건 다당체계 형성
• 연립정부 구성이 일반적
• 정치적 안정성과 비례성의 균형 추구

3. 프랑스: 결선투표제

프랑스 하원 선거는 소선거구 절대다수제(Two-Round System)를 채택하고 있다. 1차 투표에서 과반 득표자가 없을 경우, 일정 기준(유효투표의 12.5%) 이상을 획득한 후보들이 결선투표에 진출한다.

특징:

• 온건한 다당체계 형성 (양당제와 다당제의 중간 형태)
• 정당 간 연합 형성 촉진
• 극단적 성향의 정당 견제 효과
• 선거 전략의 복잡성 증가

4. 한국: 병립형 혼합제

한국은 지역구 다수대표제와 정당명부식 비례대표제를 병행하는 혼합형(MMM) 선거제도를 채택하고 있다. 국회의원 300석 중 253석은 지역구에서, 47석은 비례대표로 선출된다(22대 국회 기준).

특징:

• 지역구와 비례대표 의석 배분이 독립적으로 이루어짐
• 보상 메커니즘 없음 (독일식과의 차이점)
• 비례성이 낮고 거대 정당에 유리
• 지역주의 투표 경향과 결합하여 특정 지역 일당 독점 현상 발생

결론: 선거제도 개혁의 쟁점과 전망

선거제도는 특정 정치적 가치나 목표(대표성, 안정성, 책임성 등)를 우선시하는 규범적 선택의 문제이다. 완벽한 선거제도는 존재하지 않으며, 각 국가의 역사적, 문화적, 사회적 맥락에 따라 적합한 제도가 달라질 수 있다.

근래에는 많은 국가에서 선거제도 개혁 논의가 활발하게 진행되고 있다. 대표적인 개혁 방향은 다음과 같다:

1. 비례성 강화: 득표율과 의석률 간의 격차를 줄이기 위한 노력
2. 사회적 대표성 증진: 여성, 소수민족 등 다양한 집단의 의회 대표성 확대
3. 지역 대표성과 정당 대표성의 균형: 혼합형 선거제도 도입 확대
4. 유권자 선택권 강화: 선호투표제(Preferential Voting) 등 유권자의 선택 범위 확대
5. 정치적 양극화 완화: 합의적 정치문화 형성을 위한 제도적 장치 모색

선거제도는 정치게임의 규칙으로서, 정치 행위자들의 전략과 행태를 규정하고 궁극적으로 민주주의의 질적 수준에 영향을 미친다. 따라서 선거제도의 설계와 운영은 단순한 기술적 문제가 아니라 민주주의의 본질과 방향성에 관한 근본적인 논의를 수반한다. 각 사회가 지향하는 민주주의의 모델과 가치에 부합하는 선거제도를 모색하는 것이 중요하다.