정치경제학 개론 7. 공공선택이론(Public Choice Theory)

공공선택이론은 경제학의 방법론과 가정을 정치과정과 공공정책 분석에 적용하는 학문 분야다. 전통적으로 정치학이 다루던 선거, un거버넌스, 관료제, 규제, 재정정책 등의 주제를 '합리적 선택'이라는 경제학적 관점에서 분석한다. 공공선택이론가들은 시장에서와 마찬가지로 정치 영역에서도 개인들이 자신의 이익을 추구한다고 가정하며, 이러한 접근법을 통해 정부 실패의 원인을 체계적으로 설명하고자 한다. 이번 강의에서는 공공선택이론의 발전, 핵심 개념, 주요 분석 영역, 그리고 정치경제학적 함의를 살펴본다.

공공선택이론의 등장 배경과 발전

역사적 배경

공공선택이론이 체계화된 1950-60년대는 다음과 같은 시대적 배경을 가진다:

1. 케인즈주의와 복지국가의 확대: 제2차 세계대전 이후 정부 역할과 공공부문이 확대되면서, 정부 활동의 효율성과 합리성에 대한 학문적 관심이 증가했다.

2. 경제학의 방법론적 발전: 게임이론, 비용편익분석 등 새로운 분석 도구의 발전은 정치현상에 대한 경제학적 접근을 가능하게 했다.

3. 이데올로기적 맥락: 공공선택이론은 정부 개입에 대한 회의적 관점을 제공함으로써, 자유주의 경제학의 정치이론적 보완 역할을 했다.

공공선택이론의 창시자들

공공선택이론의 발전에 핵심적 기여를 한 학자들은 다음과 같다:

1. 제임스 뷰캐넌(James M. Buchanan): 1986년 노벨경제학상 수상자인 뷰캐넌은 고든 털럭(Gordon Tullock)과 함께 1962년 《동의의 계산(The Calculus of Consent)》을 출간하여 공공선택이론의 기초를 확립했다. 그는 헌법경제학(constitutional economics)이라는 분야를 개척하며, 정치적 의사결정의 규칙과 제도에 주목했다.

2. 고든 털럭(Gordon Tullock): 털럭은 관료제 행태, 지대추구, 투표 행태 등 공공선택이론의 핵심 주제에 기여했다. 특히 《지대추구 사회(The Rent-Seeking Society)》에서 지대추구 개념을 체계화했다.

3. 맨큐어 올슨(Mancur Olson): 올슨은 1965년 《집합행동의 논리(The Logic of Collective Action)》에서 이익집단 행태와 집합행동 문제에 대한 이론적 기초를 제공했다.

4. 앤서니 다운스(Anthony Downs): 다운스는 1957년 《민주주의의 경제이론(An Economic Theory of Democracy)》에서 정당과 유권자의 행태에 대한 경제학적 모델을 제시했다.

5. 윌리엄 니스카넨(William Niskanen): 니스카넨은 《관료제와 대의정부(Bureaucracy and Representative Government)》(1971)에서 관료의 예산 극대화 행태를 분석했다.

공공선택이론의 기본 가정과 방법론

핵심 가정

공공선택이론은 다음과 같은 기본 가정에 기초한다:

1. 방법론적 개인주의: 분석의 기본 단위는 개인이며, 집단이나 조직의 행동은 개인의 선택과 상호작용의 결과로 이해된다.

2. 합리적 선택: 정치 영역에서도 개인은 자신의 이익을 극대화하는 합리적 행위자로 가정된다. 정치인은 득표 극대화, 관료는 예산이나 권한 극대화, 유권자는 자신의 효용 극대화를 추구한다.

3. 교환으로서의 정치: 정치는 시장과 마찬가지로 자발적 교환의 장이며, 개인들은 상호 이익을 위해 정치적 거래에 참여한다.

4. 제도의 중요성: 개인의 선택은 제도적 맥락(헌법, 선거제도, 의사결정 규칙 등)에 의해 제약되고 형성된다.

방법론적 특징

공공선택이론은 다음과 같은 방법론적 접근을 취한다:

1. 경제학적 도구 활용: 미시경제학의 개념과 도구(효용함수, 한계분석, 균형 개념 등)를 정치현상 분석에 적용한다.

2. 게임이론적 접근: 전략적 상호작용 상황을 분석하는 게임이론은 공공선택이론의 중요한 방법론적 도구다.

3. 실증적 분석과 규범적 평가의 구분: 공공선택이론은 '있는 그대로의' 정치과정에 대한 실증적 분석과, '바람직한' 제도에 대한 규범적 평가를 구분한다.

4. 비교제도분석: 다양한 정치·경제 제도가 개인의 선택과 사회적 결과에 미치는 영향을 비교 분석한다.

공공선택이론의 주요 분석 영역

투표와 선거 분석

1. 중위투표자 정리(median voter theorem): 다운스의 모델에서 양당제 하에서 정당들은 중위투표자(median voter)의 선호에 맞추어 수렴하는 경향이 있다. 이는 정치적 극단주의보다 중도주의가 우세한 이유를 설명한다.

2. 합리적 무지(rational ignorance): 개별 유권자에게 정치정보 획득의 비용은 높은 반면, 한 표의 영향력은 미미하다. 따라서 유권자들이 정치에 대해 무지한 것은 비합리적이 아니라 합리적 선택이다.

3. 투표의 역설(paradox of voting): 한 표의 실질적 영향력이 거의 없음에도 많은 시민들이 투표에 참여하는 현상은 공공선택이론의 관점에서 설명하기 어려운 '역설'로 간주된다.

4. 순환적 다수결(cycling majorities): 콩도르세 역설(Condorcet paradox)이라고도 불리는 이 현상은 다수결 투표에서 집단의 선호가 일관되지 않고 순환할 수 있음을 보여준다. 이는 다수결 원칙의 한계를 드러낸다.

5. 애로우의 불가능성 정리(Arrow's impossibility theorem): 케네스 애로우(Kenneth Arrow)는 일정한 합리성 조건을 만족하는 사회적 선택 메커니즘이 불가능함을 수학적으로 증명했다. 이는 민주적 의사결정의 근본적 한계를 시사한다.

이익집단과 집합행동 문제

1. 집합행동의 논리: 올슨에 따르면, 공동의 이익이 있다고 해서 반드시 집합행동이 일어나는 것은 아니다. 특히 집단의 규모가 크고 개인의 기여가 전체 결과에 미치는 영향이 작을 경우, '무임승차(free-riding)' 문제가 발생한다.

2. 이익집단의 형성과 영향력: 올슨의 이론에 따르면, 소규모 집중된 이익을 가진 집단(예: 특정 산업 생산자)이 다수의 분산된 이익을 가진 집단(예: 소비자 전체)보다 조직화와 정치적 영향력 행사에 유리하다.

3. 분배연합(distributional coalition): 올슨은 《국가의 흥망(The Rise and Decline of Nations)》(1982)에서 시간이 지남에 따라 사회에 이익집단이 증가하고, 이들이 형성하는 '분배연합'이 경제성장을 저해한다고 주장했다.

지대추구(rent-seeking)

1. 지대와 지대추구의 개념: '지대(rent)'는 경쟁시장에서 얻을 수 있는 정상적 수익을 초과하는 이익을 의미한다. '지대추구'는 생산적 활동보다 정부 정책(독점권, 보조금, 규제, 관세 등)을 통해 이러한 지대를 획득하려는 행위를 말한다.

2. 지대추구의 사회적 비용: 털럭은 지대추구가 단순히 부의 이전을 넘어 실질적인 자원 낭비를 초래한다고 주장했다. 로비, 소송, 정치자금 기부 등에 투입되는 자원은 사회적으로 비생산적이다.

3. 규제포획(regulatory capture): 조지 스티글러(George Stigler)는 규제기관이 종종 규제 대상 산업의 이익을 위해 포획되는 현상을 분석했다. 이는 규제가 공익보다 특수 이익을 위해 작동할 수 있음을 보여준다.

관료제(bureaucracy)와 정부 규모

1. 니스카넨의 관료제 모델: 니스카넨은 관료들이 자신의 예산과 권한을 극대화하려 한다고 가정했다. 정보 비대칭과 의회의 감시 한계로 인해 관료들은 최적 수준보다 큰 예산과 조직을 확보할 수 있다.

2. 레비아탄(Leviathan) 모델: 브레넌(Geoffrey Brennan)과 뷰캐넌은 정부를 세입 극대화를 추구하는 '레비아탄'으로 모델링했다. 이 관점에서 헌법적 제약(예: 균형예산 조항, 세율 상한선)은 정부 팽창을 억제하는 중요한 장치다.

3. 재정환상(fiscal illusion): 시민들은 정부 서비스의 혜택은 직접적으로 인식하지만, 그 비용(세금, 부채 등)은 불완전하게 인식하는 경향이 있다. 이러한 '재정환상'은 과도한 정부 지출을 조장할 수 있다.

헌법경제학(constitutional economics)

1. 헌법적 계약: 뷰캐넌은 《자유, 시장, 국가(Liberty, Market and State)》(1985)에서 헌법을 일종의 사회계약으로 보고, 어떤 규칙이 합의 가능한지 분석했다. 이는 롤스(John Rawls)의 '무지의 베일(veil of ignorance)' 개념과 유사하다.

2. 규칙의 두 수준: 뷰캐넌은 '규칙에 대한 선택(choice of rules)'과 '규칙 내에서의 선택(choice within rules)'을 구분한다. 헌법적 수준에서는 만장일치에 가까운 합의가 가능하지만, 일상적 정치에서는 이해관계 충돌이 불가피하다.

3. 재정헌법주의(fiscal constitutionalism): 뷰캐넌은 재정정책에 헌법적 제약을 두어야 한다고 주장했다. 균형예산 원칙, 통화발행 제한, 부채 상한선 등이 그 예다.

공공선택이론의 정치경제학적 함의

정부 실패(government failure)의 이론화

1. 시장실패 vs. 정부실패: 전통적 경제학은 시장실패(외부효과, 공공재, 독점 등)를 정부 개입의 근거로 제시했다. 공공선택이론은 정부 역시 체계적 실패 가능성이 있음을 강조했다.

2. 정부실패의 원인: 공공선택이론은 정치인의 득표 극대화, 관료의 예산 극대화, 이익집단의 지대추구, 유권자의 합리적 무지 등 정부실패의 구조적 원인을 설명한다.

3. 니르바나 오류(nirvana fallacy) 비판: 공공선택이론가들은 현실의 불완전한 시장과 이상적인 정부를 비교하는 '니르바나 오류'를 비판하고, 현실의 시장과 현실의 정부를 비교해야 한다고 주장한다.

정치경제적 개혁과 제도설계

1. 헌법적 제약의 중요성: 공공선택이론은 정치인과 관료의 자율성을 제한하는 헌법적 제약(균형예산 조항, 중앙은행 독립성, 지출 상한선 등)을 강조한다.

2. 분권화와 연방주의: 지방정부 간 경쟁이 정부 효율성을 높인다는 '발에 의한 투표(voting with feet)' 개념을 통해, 공공선택이론은 분권화와 연방주의적 제도를 지지한다.

3. 시장 메커니즘 활용: 공공재 공급에도 가능한 시장 메커니즘(바우처, 사용자 부담, 민영화 등)을 활용해 효율성을 높여야 한다고 주장한다.

이데올로기적·정치적 영향

1. 신자유주의와의 연관성: 공공선택이론은 작은 정부와 시장 중심 개혁을 지지하는 신자유주의 흐름에 이론적 기반을 제공했다.

2. 정치개혁 의제 형성: 선거자금 개혁, 로비 규제, 예산 과정 개혁, 임기 제한 등 다양한 정치개혁 의제에 영향을 미쳤다.

3. 공공부문 개혁: 신공공관리론(New Public Management)과 같은 공공부문 개혁 패러다임에 이론적 근거를 제공했다.

공공선택이론에 대한 비판과 대응

주요 비판

공공선택이론은 다음과 같은 비판에 직면해왔다:

1. 편향된 가정: 정치인, 관료, 시민을 모두 이기적 존재로 가정함으로써 공공정신, 이타심, a이데올로기적 동기 등 비물질적 동기를 과소평가한다는 비판이 있다.

2. 규범적 중립성 결여: 공공선택이론이 표면적으로 가치중립적 분석을 표방하면서도 실제로는 정부 개입에 대한 비판적 시각을 내포한다는 지적이 있다.

3. 방법론적 문제: 경제학적 방법론의 단순화된 가정이 복잡한 정치현실을 설명하는 데 한계가 있다는 비판이 있다.

4. 경험적 증거 부족: 관료의 예산 극대화, 정부 규모의 자연적 팽창 등 일부 주장은 경험적 증거가 충분하지 않다는 비판이 있다.

5. 권력과 계급 간과: 사회적 권력관계와 계급구조를 간과함으로써 정치과정의 본질을 왜곡한다는 비판이 있다.

공공선택이론의 발전과 대응

이러한 비판에 대응해 공공선택이론은 다음과 같이 발전해왔다:

1. 가정의 확장: 최근 연구는 순수한 자기이익뿐 아니라 공정성, 호혜성, 이타심 등 다양한 동기를 모델에 포함시키고 있다.

2. 방법론적 다양화: 실험경제학, 행동경제학 등 다양한 방법론을 수용해 이론의 현실 설명력을 높이고 있다.

3. 규범적 다원화: 모든 공공선택이론가가 작은 정부를 지지하는 것은 아니며, 정부실패를 인정하면서도 적절한 제도설계를 통한 공공부문 개선 가능성을 모색하는 흐름도 있다.

4. 제도주의와의 융합: 신제도주의 경제학과 결합하여 제도의 역사적 발전과 변화 과정에 더 주목하는 경향이 있다.

현대 정치경제 분석에서의 공공선택이론

글로벌 거버넌스와 국제관계

공공선택이론은 국제기구, 국제협약, 글로벌 공공재 문제 등 국제관계 분석에도 적용된다:

1. 국제기구의 관료제: 국내 관료제와 마찬가지로, 국제기구(UN, IMF, WTO 등)의 관료들도 조직 이익을 추구하는 경향이 있다는 분석이 있다.

2. 국제협력의 집합행동 문제: 기후변화, 핵비확산 등 글로벌 공공재 문제에서 나타나는 무임승차 문제와 협력의 어려움을 분석한다.

3. 국제 지대추구: 국제무역 협상, 개발원조, 군비 지출 등에서 나타나는 지대추구 행위를 분석한다.

발전도상국의 정치경제

공공선택이론은 개발도상국의 정치경제적 문제를 이해하는 데도 적용된다:

1. 약탈적 국가(predatory state): 일부 개발도상국에서 정치 엘리트가 국가를 사적 이익 추구의 도구로 활용하는 현상을 설명한다.

2. 원조와 지대추구: 외국 원조가 종종 수원국의 개발보다 정치 엘리트의 지대추구 기회로 전락하는 메커니즘을 분석한다.

3. 개혁의 정치경제학: 정치적 지지기반, 이익집단의 저항 등 경제개혁의 정치적 제약 요인을 설명한다.

디지털 시대의 공공선택

새로운 기술 환경에서도 공공선택이론의 시각은 유용하다:

1. 인터넷 거버넌스: 디지털 공간의 규제와 거버넌스를 둘러싼 다양한 이해관계자(정부, 기업, 시민사회)의 전략적 상호작용을 분석한다.

2. 플랫폼 경제의 규제정치: 구글, 페이스북 등 디지털 플랫폼 기업과 규제기관 간의 관계를 지대추구, 규제포획 관점에서 분석한다.

3. 디지털 민주주의: 소셜미디어, 온라인 투표 등 디지털 기술이 정치참여와 의사결정에 미치는 영향을 분석한다.

공공선택이론은 정부와 시장의 이분법을 넘어, 두 영역이 복잡하게 상호작용하는 현대 정치경제를 이해하는 중요한 분석 틀을 제공한다. 공공선택이론의 핵심 통찰은 경제주체와 마찬가지로 정치주체도 자신의 이익을 추구하며, 이상적인 공익 실현은 적절한 제도적 제약과 유인 구조가 있을 때만 가능하다는 것이다. 이러한 관점은 정치적 이상주의와 시장 만능주의 양 극단을 피하고, 현실적인 제도 개선 방안을 모색하는 데 도움을 준다.

다음 강의에서는 세계 자본주의 체제의 불평등한 구조를 분석하는 종속이론과 세계체제론을 살펴볼 것이다. 이 이론들은 공공선택이론과 달리 국제적 권력관계와 글로벌 불평등에 주목하는 비판적 정치경제학의 흐름을 대표한다.